Afastamentos “provisórios” de prefeitos municipais: um excesso a ser combatido

Tiago Ayres
Advogado, mestrando em Direito Público (UFBA), especialista em Direito do Estado, professor de Direito Eleitoral e Administrativo da Casa dos Concursos.

Afastamentos “provisórios” de prefeitos municipais: um excesso a ser combatido

De há muito se tem discutido sobre os constantes excessos havidos em sede de ações civis de improbidade administrativa movidas pelo Ministério Público em desfavor de agentes políticos, sobretudo no que diz com os cada vez mais comuns afastamentos cautelares de prefeitos municipais ao argumento de se buscar resguardar a instrução processual de possíveis e indesejáveis interferências por parte do acionado. Ocorre que a norma legal, ao permitir o afastamento do agente político de suas funções, objetiva garantir o bom andamento da instrução processual na apuração das irregularidades supostamente praticadas, o que, entretanto, não pode servir de instrumento para a “cassação em branco” do mandato, legitimamente outorgado pelo povo, nem deve ocorrer à revelia das normas e ritos legais. Há de se demonstrar, de forma plausível, nos autos, quais os atos ou fatos praticados pelo prefeito que justificariam o afastamento antecipado. Neste sentido, calha transcrever importante decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que suspendendo a execução de liminar concedida em sede de ação de improbidade administrativa afirmou, in verbis:

[...] a liminar que ora se questiona se insinua como ato que incide em desvio de finalidade, pois, a pretexto de assegurar uma instrução processual (...) exsurge objetivamente como meio que não goza de legitimidade ou idoneidade para afastar agentes políticos [...] A liminar, por último referida, vem causando tumulto popular, acirrando ânimos, propiciando apostas sobre a próxima liminar que irá manter afastado o requerente, donde os riscos concretos de se estender ad eternum este afastamento. [...] no caso em exame, defrontamo-nos com situação peculiar, qual seja: a concessão de sucessivas liminares em sucessivas ações de improbidade administrativa, o que demonstraria o interesse do órgão ministerial público em perpetrar o afastamento do prefeito das suas funções por prazo indeterminado. Com efeito, a norma legal, ao permitir o afastamento do agente político das suas funções, objetiva garantir o bom andamento da instrução processual na apuração das irregularidades apontadas, contudo não pode servir de instrumento para ‘cassar’ o seu mandato. Dessa forma, afigura-se-me que a decisão impugnada causa instabilidade política no Município de Guaratuba, possuindo potencial suficiente para provocar lesão aos valores tutelados pela norma de regência, tendo em vista que as políticas públicas destinadas à melhoria de vida da população acabam prejudicadas, contrariando, por conseguinte, o interesse público.
Isto posto, defiro o pedido para suspender a liminar concedida nos autos da Ação de Improbidade Administrativa nº  114/2003, em trâmite na Comarca de Guaratuba – PR, e mantida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná [...] (Processo: SL 000023, Ministro Relator: NILSON NAVES. Data da publicação: DJ 01.08.2003).

A jurisprudência pátria, portanto, atenta aos abusos não raros no manejo das Ações de Improbidade Administrativa e, especificamente, no que respeita à violenta medida de afastamento cautelar, tem firmado o seguinte entendimento, in verbis:

“[...] PROCESSUAL – AÇÃO DE IMPROBIDADE – MANDATO ELETIVO – SUSPENSÃO – LEI 8.429/92, ART. 20, PARÁGRAFO ÚNICO – PRESSUPOSTO – INSTRUÇÃO PROCESSUAL.
- A suspensão de mandato eletivo, com fundamento no Art. 20, parágrafo único, da Lei 8.429/92 só é  lícito, quando existam, nos autos, prova de que o mandatário está, efetivamente, dificultando a instrução processual. - A simples possibilidade de que tal dificuldade venha a ocorrer, não justifica o afastamento do agente público acusado de improbidade. - Suspender mandato eletivo, sem prova constituída de que o acusado opõe dificuldade à coleta de prova é adotar, ilegalmente, tutela punitiva (Medida Cautelar nº 7325/AL – Primeira Turma – Rel. Min. José Delgado  - DJ 16-2-2004. p. 203). PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL DE IMPROBIDADE. MEDIDA CAUTELAR DE AFASTAMENTO DO CARGO. INTELIGÊNCIA DO ART. 20 DA LEI 8.429/92.

1. Segundo o art. 20, caput, da Lei 8.429/92, a perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos, como sanção por improbidade administrativa, só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Assim, o afastamento cautelar do agente de seu cargo, previsto no parágrafo único, somente se legitima como medida excepcional, quando for manifesta a sua indispensabilidade. A observância dessas exigências se mostra ainda mais pertinente em casos de mandato eletivo, cuja suspensão, considerada a temporariedade do cargo e a natural demora na instrução de ações de improbidade, pode, na prática, acarretar a própria perda definitiva.

2. A situação de excepcionalidade não se configura sem a demonstração de um comportamento do agente público que importe efetiva ameaça à instrução do processo. Não basta, para tal, a mera cogitação teórica da possibilidade da sua ocorrência.

3. Para a configuração da indispensabilidade da medida é necessário que o resultado a que visa não possa ser obtido por outros meios que não comprometam o bem jurídico protegido pela norma, ou seja, o exercício do cargo [...] ( Recurso Especial provido – Resp nº 550135/MG – Primeira Turma – Rel. Min. Teori Albino Zavascki – DJ 8-3-2004. p. 177)”.

Aliás, o próprio Tribunal de Justiça da Bahia (TJ/BA), em decisão recente, já concedeu suspensão de afastamento cautelar observando o pacífico entendimento jurisprudencial pátrio, senão veja-se, in verbis:

[...] Verifica-se, contudo, a necessidade de rever-se a decisão agravada, no que se refere ao afastamento do segundo recorrente do cargo de vereador. Urge destacar que, a despeito do permissivo legal previsto no parágrafo único, do art. 20, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei. Nº  8.429/92), o próprio texto normativo evidencia o caráter excepcional da medida, in verbis: “A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual”. Assim sendo, dúvidas não remanescem de que a interpretação da norma deve ser restrita, dada a excepcionalidade da medida de afastamento, tanto mais quando se trata de agente político, titular de mandato eletivo. O Supremo Tribunal Federal já se manifestou sobre a matéria: “Na hipótese em causa, impende registrar que se trata de norma limitadora de direitos que, por essa razão, deve ser interpretada restritivamente (Suspensão de liminar 26-8 BAHIA, Rel. Min. Presidente MAURÍCIO CORRÊA, 23.12.2003) (Destaques do TJ/BA) [...] Isto posto, exercendo o juízo de retratação, RECONSIDERO A DECISÃO DE FLS. 264/266, e o faço para suspender, PARCIALMENTE, os efeitos da liminar concedida pelo juízo de primeiro grau, a fim de determinar o retorno de NERIVALDO SILVA DO PRADO ao cargo de vereador do Município de Amélia Rodrigues, para o qual foi eleito [...] (Agravo Regimental no Pedido de Suspensão de Execução de Liminar em Ação Civil Pública nº 56271-4/2006, de Amélia Rodrigues – DJ 6-3-2007).

Cumpre frisar que em julgamentos de processos de Improbidade Administrativa contra prefeitos, o Superior Tribunal de Justiça preconiza o entendimento de que não há que se falar em afastamento do cargo sem a devida demonstração de sua efetiva necessidade. Ademais, o afastamento do prefeito gera uma descontinuidade administrativa sendo evidentemente tal situação mais lesiva para o Município do que sua permanência à frente do Executivo Municipal. Evidenciam-se, portanto, as perigosas repercussões dos constantes afastamentos cautelares dos prefeitos municipais na normalidade a Administração Pública. Dentro dessa ampla moldura argumentativa, a medida cautelar de afastamento provisório dos prefeitos que estejam sendo processados pela alegada prática de condutas ímprobas, por ser medida das mais contundentes, inclusive com o severíssimo reflexo da suspensão do mandato eletivo, em que resta absolutamente sucumbente a soberana vontade popular, não pode ser pensada senão como expediente de ímpar excepcionalidade, e sua concessão só será legítima e legal quando incontroversa e substancialmente provada a sua indispensabilidade.