O uso indevido das propagandas partidárias
O presente texto tem por escopo demonstrar, de maneira concisa e acessível, os aspectos jurídicos da propaganda política partidária, bem como os reflexos do seu uso indevido pelos partidos políticos e seus filiados.Antes,porém, cumpre advertir que a propaganda partidária é espécie do gênero propaganda política, a qual abrange, além daquela, a propaganda institucional, intrapartidária e a eleitoral, cada uma com seus respectivos objetivos, regramentos jurídicos e limitações.
Tanto quanto sutis, as distinções entre as espécies de propaganda politica sãode grande relevância.
A propaganda política (gênero) é considerada por muitos juristas e cientistas políticos como a força motriz de todo o processo eleitoral, na medida em que proporciona ao cidadão, além de acesso a informação, um canal de diálogo com os seus representantes. Há, pois, na democracia participativa, uma relação simbiótica entre os eleitores e as agremiações políticas, já que para o exercício do voto e legitimação do poder é necessário que o povo esteja em contato direto com os partidos epolíticos.
Nesse sentido, forçoso reconhecer que a propaganda política apresenta especial importância no Estado Democrático de Direito, porquanto é através dela que o eleitor irá conhecer e decidir qual candidato ou partido político representará os interesses da sociedade. Por isso mesmo, o legislador dá especial importância ao tema, estabelecendo regramentos, impondo limites e determinando procedimentos a serem observados quanto ao desenvolvimento dos atos de convencimento do eleitor, de modo a garantir a lisura e a autenticidade dos pleitos eleitorais.
Como já dito, a propaganda partidária é espécie do gênero propaganda política. Necessário, portanto, para a correta compreensão dos aspectos específicos que circundam a propagandapartidária, traçar um breve panorama sobre as outras espécies de propaganda política, quais sejam a propaganda institucional, a propaganda intrapartidária, propaganda eleitoral e a propaganda partidária.
A publicidade institucional é aquela na qual a Administração Pública, de maneira honesta, verídica e objetiva, divulga seus feitos e atos, objetivando, exclusivamente, tornar comum para a população as realizações do Estado. Pode-se dizer que tal propaganda é uma forma de efetivação do princípio da publicidade, que rege a administração pública. Ademais, deve ser custeada com recursos públicos e autorizada por agentes públicos.
Todavia, como sabido, muitas vezes os agentes públicos desprezam os valores e princípios que regem a administração e, a expensas do erário, insistem em praticar condutas ilícitas, visando à promoção pessoal.Nessa esteira, com o intuito de coibir tais práticas, a Constituição Federal, em seu art. 37, §1º, estabelece os limites que devem ser observados pela administração quando da publicidade de seus atos, veja-se:
Art. 37.:omissis
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Com efeito, a propaganda institucional que extrapolar os limites constitucionais e legaisimpostos poderá ensejar a prática, dentre outros ilícitos, de improbidade administrativa e, a depender do momento de sua exposição, de propaganda eleitoral extemporânea, abuso de poder político e conduta vedada.
A propaganda intrapartidária, por sua vez, como a própriadesignação sugere, é aquela que se dirige aos filiados do partido político, os quais participarão da convenção de escolha dos candidatos que pretendem disputar algum cargo eletivo no pleito vindouro.Ressalte-se, que a permissão consta expressamente no art. 36, §1º, da Lei 9.504, pelo que “ao postulante a candidatura a cargo eletivo é permitida a realização, na quinzena anterior à escolha pelo partido, de propaganda intrapartidária com vista à indicação de seu nome, vedado o uso de rádio, televisão e outdoor”.
Vê-se, portanto, que a propaganda intrapartidária tem caráter reservado, restrito somente aos integrantes da agremiação. Assim, por apresentar tais características, recebe algumas restrições de cunho temporal e no modo de sua execução, ou seja, apenas pode ser difundida na quinzena anterior às convenções partidárias, não sendo permitido o uso de meios de publicidade de massa, tais como televisão, outdoor e rádio, nos termos do art. 36, §º, da lei 9.504/97, sob pena de caracterizar a prática de propaganda antecipada.
De outro norte, a propaganda eleitoralé aquela elaborada por partidos políticos e candidatos com a finalidade precípua de captar votos do eleitorado, com vistas à obtenção ou manutenção em um cargo público-eletivo. Pode-se dizer que a propaganda eleitoral é considerada o cerne das eleições, porquanto é através dela que os projetos, ideologias e objetivos de determinado candidato é passado ao conhecimento do público, de modo que o candidato induza o eleitorado à conclusão de que ele é o mais apto para assumir o cargo em disputa.
Impende destacar, contudo, que a propaganda eleitoral somente é permitida no período eleitoral, momento, aliás, adequado para que os candidatos possam conquistar a confiança do eleitor, ao passo que somente é possível realiza-la após o dia 5 de julho do ano da eleição (art. 36 da Lei 9.504/97).No entanto, é importante registrar que, além dessa limitação temporal, a legislação eleitoral restringe o uso de alguns meios de comunicação para difusão da propaganda eleitoral, sendo certo, por exemplo, que é proibida a utilização de outdoors e trios elétricos em movimento.
Tanto quanto sutis, as distinções entre as espécies de propaganda politica sãode grande relevância.
A propaganda política (gênero) é considerada por muitos juristas e cientistas políticos como a força motriz de todo o processo eleitoral, na medida em que proporciona ao cidadão, além de acesso a informação, um canal de diálogo com os seus representantes. Há, pois, na democracia participativa, uma relação simbiótica entre os eleitores e as agremiações políticas, já que para o exercício do voto e legitimação do poder é necessário que o povo esteja em contato direto com os partidos epolíticos.
Nesse sentido, forçoso reconhecer que a propaganda política apresenta especial importância no Estado Democrático de Direito, porquanto é através dela que o eleitor irá conhecer e decidir qual candidato ou partido político representará os interesses da sociedade. Por isso mesmo, o legislador dá especial importância ao tema, estabelecendo regramentos, impondo limites e determinando procedimentos a serem observados quanto ao desenvolvimento dos atos de convencimento do eleitor, de modo a garantir a lisura e a autenticidade dos pleitos eleitorais.
Como já dito, a propaganda partidária é espécie do gênero propaganda política. Necessário, portanto, para a correta compreensão dos aspectos específicos que circundam a propagandapartidária, traçar um breve panorama sobre as outras espécies de propaganda política, quais sejam a propaganda institucional, a propaganda intrapartidária, propaganda eleitoral e a propaganda partidária.
A publicidade institucional é aquela na qual a Administração Pública, de maneira honesta, verídica e objetiva, divulga seus feitos e atos, objetivando, exclusivamente, tornar comum para a população as realizações do Estado. Pode-se dizer que tal propaganda é uma forma de efetivação do princípio da publicidade, que rege a administração pública. Ademais, deve ser custeada com recursos públicos e autorizada por agentes públicos.
Todavia, como sabido, muitas vezes os agentes públicos desprezam os valores e princípios que regem a administração e, a expensas do erário, insistem em praticar condutas ilícitas, visando à promoção pessoal.Nessa esteira, com o intuito de coibir tais práticas, a Constituição Federal, em seu art. 37, §1º, estabelece os limites que devem ser observados pela administração quando da publicidade de seus atos, veja-se:
Art. 37.:omissis
§ 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.
Com efeito, a propaganda institucional que extrapolar os limites constitucionais e legaisimpostos poderá ensejar a prática, dentre outros ilícitos, de improbidade administrativa e, a depender do momento de sua exposição, de propaganda eleitoral extemporânea, abuso de poder político e conduta vedada.
A propaganda intrapartidária, por sua vez, como a própriadesignação sugere, é aquela que se dirige aos filiados do partido político, os quais participarão da convenção de escolha dos candidatos que pretendem disputar algum cargo eletivo no pleito vindouro.Ressalte-se, que a permissão consta expressamente no art. 36, §1º, da Lei 9.504, pelo que “ao postulante a candidatura a cargo eletivo é permitida a realização, na quinzena anterior à escolha pelo partido, de propaganda intrapartidária com vista à indicação de seu nome, vedado o uso de rádio, televisão e outdoor”.
Vê-se, portanto, que a propaganda intrapartidária tem caráter reservado, restrito somente aos integrantes da agremiação. Assim, por apresentar tais características, recebe algumas restrições de cunho temporal e no modo de sua execução, ou seja, apenas pode ser difundida na quinzena anterior às convenções partidárias, não sendo permitido o uso de meios de publicidade de massa, tais como televisão, outdoor e rádio, nos termos do art. 36, §º, da lei 9.504/97, sob pena de caracterizar a prática de propaganda antecipada.
De outro norte, a propaganda eleitoralé aquela elaborada por partidos políticos e candidatos com a finalidade precípua de captar votos do eleitorado, com vistas à obtenção ou manutenção em um cargo público-eletivo. Pode-se dizer que a propaganda eleitoral é considerada o cerne das eleições, porquanto é através dela que os projetos, ideologias e objetivos de determinado candidato é passado ao conhecimento do público, de modo que o candidato induza o eleitorado à conclusão de que ele é o mais apto para assumir o cargo em disputa.
Impende destacar, contudo, que a propaganda eleitoral somente é permitida no período eleitoral, momento, aliás, adequado para que os candidatos possam conquistar a confiança do eleitor, ao passo que somente é possível realiza-la após o dia 5 de julho do ano da eleição (art. 36 da Lei 9.504/97).No entanto, é importante registrar que, além dessa limitação temporal, a legislação eleitoral restringe o uso de alguns meios de comunicação para difusão da propaganda eleitoral, sendo certo, por exemplo, que é proibida a utilização de outdoors e trios elétricos em movimento.
Por fim, a propaganda partidária, objeto do presente artigo, segundo as lições de José Jairo Gomes, “consiste (...) na divulgação das ideias e do programa do partido. Tem por finalidade facultar-lhe a exposição e o debate público de sua ideologia, de sua história, de sua cosmovisão, de suas metas, dos valores agasalhados, do caminho para que seu programa seja realizado, enfim, de suas propostas para a melhoria ou transformação da sociedade”.
Em outros termos, a propaganda partidária vislumbra levar ao conhecimento do público a ideologia do partido, apresentar a visão da agremiação sobre os acontecimentos sociais e captar novas filiações, a fim de fortalecer a agremiação política. Dessa forma, a Constituição Federal, em seu art. 17, §3º, assegura expressamente aos partidos políticos “acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei”, respeitando a finalidade a que se dirige essa espécie de propaganda política.
Como se vê, a propaganda eleitoral distingue-se da partidária, na medida em que esta visa divulgar o programa e os ideais do partido político, enquanto aquela tem enfoque nos projetos de determinado candidato, com vistas a convencer o eleitorado e obter vitória na disputa eleitoral.
Ademais, o art. 45 da Lei 9.096/95 (dispõe sobre partidos políticos) elenca os principais objetivos da propaganda partidária, os quais devem ser observados no momento de sua veiculação na mídia, sob pena da aplicação das sanções previstas no §2º do supracitado artigo. Com efeito, tem a propaganda partidária o desígnio de: (i) difundir os programas partidários; (ii) transmitir mensagens aos filiados sobre a execução do programa partidário, dos eventos com este relacionados e das atividades congressuais do partido; (iii) divulgar a posição do partido em relação a temas político-comunitários; (iv) promover e difundir a participação política feminina.
Outrossim, além do dever de guardar observância às finalidades contidas na lei, a propaganda partidária sofre, ainda, vedações legais expressas, a saber: (i) a participação de pessoa filiada a partido que não o responsável pelo programa; (ii) a divulgação de propaganda de candidatos a cargos eletivos e a defesa de interesses pessoais ou de outros partidos; (iii) a utilização de imagens ou cenas incorretas ou incompletas, efeitos ou quaisquer outros recursos que distorçam ou falseiem os fatos ou a sua comunicação. Tais vedações têm por escopo obstar eventuais desvios quando da veiculação da propaganda partidária.
No entanto, apesar das nítidas delimitações legais, muitas vezes, a propaganda partidária é utilizada como instrumento de promoção pessoal de determinados pré-candidatos, configurando propaganda eleitoral extemporânea (de forma subliminar), a qual deve ser coibida pela Justiça Eleitoral, com o fito de assegurar a isonomia das eleições que se avizinha.
Na realidade, a utilização indevida das propagandas partidárias por candidatos e partidos políticos mostra-se bastante recorrente. Os candidatos e partidos vislumbram no direito constitucional à antena, assegurado pela Carta Magna, uma oportunidade de divulgar determinado candidato, objetivando, mesmo que de modo implícito, captar votos para o pleito vindouro.
Quer dizer, a despeito das sanções aplicadas a esse tipo de ilícito, muitas vezes, é vantajoso para o candidato e para o partido político optar pelo cometimento dessa ilegalidade, já que a propaganda é veiculada gratuitamente, em horário nobre, alcançando uma quantidade irrestrita e indeterminada de possíveis eleitores e cuja consequência restringe-se ao pagamento de multas e perda de tempo (transmissões em inserções) ou cassação (transmissões em blocos) do direito da propaganda da propaganda partidária no semestre subsequente.
Sobre a perda de tempo na propaganda partidária subsequente, tal sanção é prevista no §2º, do art. 45, da Lei 9.096/95, somente incidindo no semestre seguinte ao da propaganda veiculada. Com isso, tendo em vista que no período das eleições ficam proibidas as propagandas partidárias, caso haja desvio de finalidade pelos partidos políticos no primeiro semestre do ano eleitoral, a sanção apenas será aplicada no primeiro semestre do ano subsequente a eleição.
Ou seja, de fato, a sanção prevista no artigo referido pouco prejudica o partido e/ou pré-candidato que praticou o ilícito, na medida em que não haverá cassação ou perda do direito de transmissão no mesmo semestre que veiculou a propaganda irregular, tão pouco será reduzido o tempo de propaganda eleitoral no período da campanha, somente sendo punido no semestre posterior ao do certame, quando já terá perdido ou ganho as eleições.
Além disso, no que concerne à multa aplicada, em razão da propaganda antecipada, o valor pago pelo partido e/ou candidato que praticou tal ilícito vai direto para o fundo partidário. Dessa forma, a pecúnia paga referente aos ilícitos, que deveria servir como forma de sanção aos partidos/candidatos, retorna aos caixasdos partidos, perdendo assim o caráter punitivo dessa medida.
Não obstante, não é crível que se defenda uma punição desproporcional, até porque, a sanção deve ser adequadaa ilegalidade, ao passo que o presente texto sugere que haja uma mudança na legislação, no sentido de que a cassação total ou parcial do tempo destinado as propagandas partidárias ocorram no mesmo semestre em que a propaganda ilícita foi difundida e não no semestre seguinte ou, pior, no ano seguinte quando o próximo semestre ao que a propaganda foi veiculada seja no período eleitoral.
Tabuladas tais considerações, conclui-se que: i) há uma flagrante necessidade de reforma de algumas normas que regem as eleições, de modo a garantir, realmente, a paridade de armas entre todos os candidatos e partidos políticos; ii) deve haver um juízo de proporcionalidade entre as condutas ilícitas e suas respectivas sanções; iii) a perda parcial ou total do tempo pelo partido na propaganda partidária gratuita deveria ocorrer no mesmo semestre em que a propaganda irregular foi veiculada e iv) se houver propaganda antecipada, os envolvidos, partidos e pré-candidatos, devem ser condenados a pagar multa, nos termos do art. 36, §3º, da Lei 9.504/97.
Hermes Hilarião Teixeira Neto
Advogado Eleitoral
Subprocurador-geral do Município de Alagoinhas/Ba
Especialista em Direito Eleitoral pela Fundação César Montes/Unibahia
Diretor de Relacionamento com o Interior do Conselho Consultivo dos Jovens Advogados da OAB/BA