Da Importância do Processo Administrativo Tributário
Os débitos tributários nascem, em regra, com a lavratura do auto de infração, por parte do Fisco. Excepcionados os casos em que o próprio Contribuinte declara o valor devido e não o recolhe, a constituição do crédito tributário, pelas Fazendas Públicas Federal, Estadual ou Municipal, será realizada mediante o lançamento de ofício, que é configurado na emissão do documento (auto de infração, por exemplo) que exige do Contribuinte o tributo devido e lhe aplica multa, acaso cabível.
Durante a fiscalização, o Auditor Fiscal solicitará ao Contribuinte os documentos que entender necessário, os quais, o Contribuinte deverá fornecer, em obediência aos princípios da inquisitoriedade, da acessibilidade e do dever de cooperação com o Fisco, que predominam no procedimento de fiscalização tributária. Após analisar a documentação, acaso verifique que ocorreu o fato gerador do tributo, ou seja, acaso entenda que resta comprovado que a situação descrita na hipótese de incidência tributária contida na lei se materializou por completo no mundo real, o Auditor Fiscal deverá proceder ao lançamento de ofício do crédito tributário.
No ato de lavratura do auto de infração, é imprescindível a intimação do Contribuinte para apresentar defesa, se quiser. A jurisprudência pacificada no STJ, com base nos ensinamentos da doutrina de Paulo de Barros Carvalho e Ruy Barbosa Nogueira, diz que é requisito da constituição do crédito tributário a intimação do contribuinte para a apresentação da defesa, o lançamento somente se perfaz e é eficaz, produzindo os seus efeitos, com a cientificação do sujeito passivo.
Acaso discorde do tributo exigido, cabe ao Contribuinte apresentar defesa administrativa, peça processual em que demonstrará o seu inconformismo com a autuação fiscal e deverá expor o porquê dessa discordância, apresentando os argumentos fáticos e jurídicos pelos quais entende que o lançamento tributário não deve prosperar, e as respectivas provas das suas alegações.
A apresentação da defesa tem o condão de fazer nascer a relação processual administrativa tributária, composta por duas partes antagônicas (Contribuinte e Fisco), as quais estarão sujeitas à decisão do órgão julgador administrativo, composto por julgadores imparciais.Note-se que, apesar dos interesses aparentemente conflitantes, o Fisco não deve atuar no processo administrativo fiscal como um defensor feroz do ato administrativo de lançamento tributário, pois, também é de seu interesse que seja feita a revisão da legalidade deste ato. Na verdade, o processo administrativo tributário nada mais é do que o reexame da legalidade do ato de lançamento.
Com a instauração do processo administrativo tributário, a atuação unilateral do Fisco, marca do procedimento de fiscalização, que é dotado de inquisitoriedade, dá lugar ao devido processo legal, com obediência aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do duplo grau de jurisdição, entre outros direitos consagrados constitucionalmente,tudo isso com a finalidade de garantir ao Contribuinte o direito de se defender plenamente, ainda em esfera administrativa. Neste ponto, é bom frisar que a Constituição Federal consagrou o direito ao processo administrativo como garantia fundamental e individual do cidadão e que qualquer previsão legislativa que vise modificar o processo administrativo tributário, retirando-lhe tais garantias constitucionais, será eivada de inconstitucionalidade e deverá ser rechaçada.
Durante a fiscalização, o Auditor Fiscal solicitará ao Contribuinte os documentos que entender necessário, os quais, o Contribuinte deverá fornecer, em obediência aos princípios da inquisitoriedade, da acessibilidade e do dever de cooperação com o Fisco, que predominam no procedimento de fiscalização tributária. Após analisar a documentação, acaso verifique que ocorreu o fato gerador do tributo, ou seja, acaso entenda que resta comprovado que a situação descrita na hipótese de incidência tributária contida na lei se materializou por completo no mundo real, o Auditor Fiscal deverá proceder ao lançamento de ofício do crédito tributário.
No ato de lavratura do auto de infração, é imprescindível a intimação do Contribuinte para apresentar defesa, se quiser. A jurisprudência pacificada no STJ, com base nos ensinamentos da doutrina de Paulo de Barros Carvalho e Ruy Barbosa Nogueira, diz que é requisito da constituição do crédito tributário a intimação do contribuinte para a apresentação da defesa, o lançamento somente se perfaz e é eficaz, produzindo os seus efeitos, com a cientificação do sujeito passivo.
Acaso discorde do tributo exigido, cabe ao Contribuinte apresentar defesa administrativa, peça processual em que demonstrará o seu inconformismo com a autuação fiscal e deverá expor o porquê dessa discordância, apresentando os argumentos fáticos e jurídicos pelos quais entende que o lançamento tributário não deve prosperar, e as respectivas provas das suas alegações.
A apresentação da defesa tem o condão de fazer nascer a relação processual administrativa tributária, composta por duas partes antagônicas (Contribuinte e Fisco), as quais estarão sujeitas à decisão do órgão julgador administrativo, composto por julgadores imparciais.Note-se que, apesar dos interesses aparentemente conflitantes, o Fisco não deve atuar no processo administrativo fiscal como um defensor feroz do ato administrativo de lançamento tributário, pois, também é de seu interesse que seja feita a revisão da legalidade deste ato. Na verdade, o processo administrativo tributário nada mais é do que o reexame da legalidade do ato de lançamento.
Com a instauração do processo administrativo tributário, a atuação unilateral do Fisco, marca do procedimento de fiscalização, que é dotado de inquisitoriedade, dá lugar ao devido processo legal, com obediência aos princípios do contraditório, da ampla defesa, do duplo grau de jurisdição, entre outros direitos consagrados constitucionalmente,tudo isso com a finalidade de garantir ao Contribuinte o direito de se defender plenamente, ainda em esfera administrativa. Neste ponto, é bom frisar que a Constituição Federal consagrou o direito ao processo administrativo como garantia fundamental e individual do cidadão e que qualquer previsão legislativa que vise modificar o processo administrativo tributário, retirando-lhe tais garantias constitucionais, será eivada de inconstitucionalidade e deverá ser rechaçada.
Aqui se deve destacar que a discussão do lançamento tributário no âmbito administrativo, além de ser um direito constitucionalmente garantido, é de grande importância para o Contribuinte, pois, o processo administrativo tributário é dotado de certas peculiaridades que lhe são favoráveis e que não encontrará no processo judicial. Em razão dos princípios da verdade material e da gratuidade, por exemplo, no processo administrativo tributário o ato administrativo de lançamento será reexaminado a fundo, buscando-se todas as provas da sua real existência, sem que sejam exigidas custas processuais ao Contribuinte.
A busca da verdade material, que rege o processo administrativo tributário, permite que o julgador, por exemplo, requeira, de ofício, diligências para buscar as provas da ocorrência ou não do fato gerador da obrigação tributária, além disso, possibilita que essas provas sejam juntadas durante o curso do processo, pois, não há prazos preclusivos, como há no processo judicial.
Note que o processo administrativo tributário é o melhor momento que o Contribuinte tem para discutir a fundo todas as circunstâncias relativas à fiscalização, a apuração do tributo e as provas da ocorrência do fato gerador, pois, a sua defesa será analisada por julgadores experts na matéria, que têm maior facilidade na análise das provas do que o julgador judicial, além disso, no âmbito administrativo é mais fácil a produção das provas, em razão dos princípios da verdade material e do informalismo. Assim, ainda que o Contribuinte não tenha êxito ao fim do processo administrativo tributário, a discussão nele travada servirá como sustentáculo para eventual discussão judicial.
Há de se alertar, ainda,que, acaso o Contribuinte não impugne o ato de lançamento tributário, ou, se, ao fim do processo administrativo tributário, o lançamento subsista, será lavrado um título executivo extrajudicial (certidão de dívida ativa) que goza de presunção de liquidez e certeza. Assim, acaso busque judicialmente a reforma de tal título, o contribuinte terá que arcar com o ônus da prova em um processo que não é regido pelos princípios da verdade material, informalismo e gratuidade, como é o processo administrativo tributário.
Veja, portanto, a importância de o Contribuinte investir na discussão administrativa do débito tributário, pois, esta querela, além de ser um direito constitucional e uma excelente oportunidade para a revisão do ato de lançamento tributário, também é a sua única chance de tentar impedir a emissão da certidão de dívida ativa e evitar uma discussão judicial complexa, onerosa e demorada.
A busca da verdade material, que rege o processo administrativo tributário, permite que o julgador, por exemplo, requeira, de ofício, diligências para buscar as provas da ocorrência ou não do fato gerador da obrigação tributária, além disso, possibilita que essas provas sejam juntadas durante o curso do processo, pois, não há prazos preclusivos, como há no processo judicial.
Note que o processo administrativo tributário é o melhor momento que o Contribuinte tem para discutir a fundo todas as circunstâncias relativas à fiscalização, a apuração do tributo e as provas da ocorrência do fato gerador, pois, a sua defesa será analisada por julgadores experts na matéria, que têm maior facilidade na análise das provas do que o julgador judicial, além disso, no âmbito administrativo é mais fácil a produção das provas, em razão dos princípios da verdade material e do informalismo. Assim, ainda que o Contribuinte não tenha êxito ao fim do processo administrativo tributário, a discussão nele travada servirá como sustentáculo para eventual discussão judicial.
Há de se alertar, ainda,que, acaso o Contribuinte não impugne o ato de lançamento tributário, ou, se, ao fim do processo administrativo tributário, o lançamento subsista, será lavrado um título executivo extrajudicial (certidão de dívida ativa) que goza de presunção de liquidez e certeza. Assim, acaso busque judicialmente a reforma de tal título, o contribuinte terá que arcar com o ônus da prova em um processo que não é regido pelos princípios da verdade material, informalismo e gratuidade, como é o processo administrativo tributário.
Veja, portanto, a importância de o Contribuinte investir na discussão administrativa do débito tributário, pois, esta querela, além de ser um direito constitucional e uma excelente oportunidade para a revisão do ato de lançamento tributário, também é a sua única chance de tentar impedir a emissão da certidão de dívida ativa e evitar uma discussão judicial complexa, onerosa e demorada.
Rafael Barbosa
Advogado do Mendonça e Associados – Advogados
Conselheiro do CONSEF/BA (Conselho de Fazenda Estadual da Bahia)