Lula supera Bolsonaro e FHC como governo que mais fez concessões de infraestrutura

O atual mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) chega ao fim de 2025 com o maior volume de concessões de infraestrutura da história do Brasil, com 50 leilões de rodovias, portos e aeroportos. O número supera os projetos executados durante as gestões de Jair Bolsonaro e Fernando Henrique Cardoso.
 

Embora a diminuição da participação estatal e a transferência de atividades à iniciativa privada sejam agendas historicamente criticadas pela esquerda, nunca houve tanto impulso a esse modelo quanto no atual mandato de Lula —pelo menos no setor de infraestrutura.
 

Levantamento feito pelos ministérios dos Transportes e dos Portos e Aeroportos a pedido da Folha mostra que desde 1995 —quando entra em vigor a Lei das Concessões— foram 160 leilões federais de rodovias, ferrovias, portos e aeroportos. Quase um terço, ou 31%, está concentrado entre 2023 e 2025.
 

O governo Bolsonaro (2019 a 2022) foi responsável por 45 leilões, enquanto FHC fez 26 —sendo 22 só no primeiro mandato, entre 1995 e 1998.
 

Na avaliação de especialistas, o boom de concessões visto no último ciclo pode ser explicado pela necessidade de atrair investimentos em um contexto de aperto das contas públicas. Também pesam nessa conta a atratividade da atual carteira de projetos e o amadurecimento do ambiente regulatório.
 

"O presidente percebeu que, para ampliar o investimento, era importante aumentar a participação da iniciativa privada dadas as restrições fiscais", disse o ministro dos Transportes, Renan Filho, em entrevista à Folha.
 

O setor com maior representatividade no recorde de leilões do atual mandato de Lula é o portuário, com 26 terminais concedidos do início do governo para cá. Segundo o Ministério dos Portos e Aeroportos, os projetos somam R$ 15,5 bilhões em investimentos.
 

Para 2026, a previsão é que um dos ativos mais aguardados pelo mercado saia do papel. O Tecon 10, megaterminal de cargas no porto de Santos, deve ser leiloado em março, com investimento previsto de R$ 6,5 bilhões.
 

RODOVIAS
 

O segundo maior peso na carteira do governo fica com o setor rodoviário, com 22 certames —13 só neste ano. Segundo o Ministério dos Transportes, os projetos somam R$ 247 bilhões em investimentos; para 2026, a expectativa é que outras 13 rodovias sejam licitadas.
 

Fecham a conta dos 50 leilões do atual mandato de Lula: a relicitação do aeroporto de Natal e a concessão de um bloco de terminais aeroportuários regionais.
 

Ao longo dos últimos 30 anos, não foi só o volume de concessão que mudou. O próprio perfil dos projetos também passou por alterações.
 

As ferrovias, por exemplo, viveram sua era de ouro durante o governo FHC, quando ocorreram 9 dos 12 leilões realizados de 1995 para cá. Mas a safra dessa época inclui ativos considerados problemáticos. A FCA (Ferrovia Centro-Atlântica), por exemplo, concedida em 1996, passou por problemas de conservação e abandono. Recentemente, o governo fechou um acordo de renovação com a concessionária responsável pelo trecho, que inclui compromissos de investimentos e indenização à União.
 

São renegociações contratuais como essa da FCA que vêm movimentando o setor ferroviário. De novos projetos, o Brasil vive um apagão. Além de ser uma infraestrutura mais cara, a concorrência com o modal rodoviário jogou em desfavor dos trilhos nos últimos anos.
 

A última concessão foi feita em 2021, no governo Bolsonaro, referente a um trecho da Fiol (Ferrovia de Integração Oeste-Leste). Para enfrentar a paralisia no setor, o Ministério dos Transportes prepara oito leilões de ferrovias para 2026. A expectativa é movimentar cerca de R$ 140 bilhões.
 

Outro setor que viveu um ciclo intenso e agora está em baixa é o de aeroportos. Durante o primeiro mandato da presidente Dilma Rousseff (2010 a 2014), ativos que eram considerados muito atrativos pelo mercado foram concedidos à iniciativa privada, incluindo Guarulhos, Viracopos e Galeão.
 

O governo de Michel Temer (2016 a 2018) destravou projetos que emperraram no auge da crise econômica e leiloou quatro aeroportos. A gestão Bolsonaro intensificou a agenda e bateu recorde de ativos concedidos. Foram 9 leilões ao todo, que agruparam 49 aeroportos em blocos.
 

Em entrevista à Folha, o ministro dos Transportes, Renan Filho, diz que o entusiasmo da atual gestão com as concessões de infraestrutura parte de uma avaliação pragmática das necessidades do país. "O presidente Lula, apesar de ser pessoalmente de esquerda, faz um governo de frente ampla. Ele nunca foi um político ideológico", diz.
 

Renan cita um levantamento da Abdib (Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base) que indica que o volume de investimento privado no Brasil deve ter batido a máxima histórica em 2025, de acordo com uma projeção feita em novembro. Parte do crescimento se deve à agenda de concessões.
 

Dos R$ 280 bilhões de investimentos em infraestrutura projetados para o ano, 84% (R$ 235 bilhões) devem ter vindo de grupos privados —uma alta real de 11% em relação a 2024. Enquanto isso, a participação do setor público vem caindo.
 

Fernando Vernalha, sócio-fundador do escritório Vernalha Pereira, lembra que o Brasil vem investindo cerca de 2% do PIB (Produto Interno Bruto) em infraestrutura, quando o patamar ideal seria acima de 4%.
 

"Nós não tivemos muita alternativa que não buscar esses investimentos na iniciativa privada. A forma de fazer isso foi por meio de concessões e PPPs [parcerias público-privadas]", diz.
 

Segundo Vernalha, o Brasil conseguiu apresentar para investidores oportunidades que não existem em outros países. O setor de aeroportos, ele diz, é um exemplo disso —não à toa o interesse de grupos internacionais pelos ativos foi expressivo.
 

Avaliação parecida é feita por Renan Filho. De acordo com o ministro, são poucos os países que, além de ter uma carteira de projetos atrativos, reúnem elementos fundamentais para atrair o interesse privado, como sustentabilidade ambiental, agências regulatórias com autonomia e um mercado de capitais sofisticado.
 

CONCESSÕES FRACASSADAS
 

A história das concessões de infraestrutura também é marcada por ativos problemáticos. Uma série de rodovias e aeroportos que passaram a ser administrados pela iniciativa privada nos últimos anos fracassou, o que inclui desequilíbrio financeiro, obras atrasadas e investimentos não realizados. São os chamados "contratos estressados", no jargão do setor.
 

Parte desses ativos foi leiloada novamente nos últimos anos, ajudando a engordar a lista de concessões da atual gestão de Lula.
 

No setor rodoviário, o governo já fez quatro leilões envolvendo ativos problemáticos. Ainda há pelo menos outras seis estradas nessa situação e, em 2026, o governo deve fazer o certame simplificado de algumas delas. Nesse processo, o novo contrato de concessão firmado entre concessionária e governo passa por uma concorrência.
 

Marco Aurélio Barcelos, diretor da ABCR (Associação Brasileira de Concessionárias de Rodovias), diz que o setor de rodovias nunca esteve tão próximo do momento ideal. "É o melhor momento, sem dúvida alguma. Agora, isso não significa que não temos desafios."
 

Entre esses obstáculos, Barcelos cita melhorias na estrutura de seguros dos contratos e na celeridade do licenciamento ambiental. "Nunca vivemos no Brasil o que vamos viver nos próximos oito anos em termos de execução de investimentos. É muita obra que vai acontecer", afirma.
 

Apesar do volume, Marco acredita que o mercado ainda tenha apetite e capacidade de absorver a demanda que está por vir. "Eu diria que vamos ter essa esteira de produção intensiva em 2026 e talvez até 2027. Depois, veremos uma queda na quantidade de leilões."