Luis Carlos Palacios - Presidente da Unafe e Advogado da União
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Bahia Notícias: O senhor pode explicar qual a função da Advocacia Geral da União no atual Estado de Direito brasileiro?
Luiz Carlos Palacios: A AGU é uma instituição prevista pelo constituinte originário na carta cidadã de 1988, no artigo 131. Cabe a AGU representar em juízo os três poderes da republica, (legislativo, executivo e judiciário) assim como fazer, privativamente, assessoria e consultoria jurídica do poder executivo. Então a AGU tem dois vertentes: a judicial de representar em juízo os três poderes e seus membros e a atividade consultiva, que é basicamente analise de contratos de licitação e de convênios e é uma atividade de assessoria do poder executivo, Nele compreendidos os 30 ministérios e mais as 156 autarquias e fundações federais.
BN: Qual a diferença básica entre a atividade do advogado público e a do advogado privado?
LCP: O advogado público tem uma diferença marcante em relação à atividade do advogado privado quando ele atua na atividade de assessoramento jurídico do poder executivo, porque cabe ao adv. publico fazer uma análise da licitude dos atos e contratos administrativos que são emanados do poder público, então quando exerce essa atividade, o adv. publico deve estar amarrado como uma advocacia do estado, ou seja, implementar a política governamental pensada pelo gestor, mas dentro da lei e da Constituição Federal. Então nesse momento o adv. publico não pode ser parcial, tem que mostrar ao gestor qual o melhor caminho para implementação da política pensada. Já o advogado privado atua, em regra, no contencioso e defende sempre uma das partes.
BN: O senhor concorda com os números que saíram de que o poder público, e em especial a AGU, são os maiores responsáveis pelo atolamento do judiciário brasileiro? E qual a medida que a AGU quer tomar para melhorar esta situação?
LCP: Exatamente. O CNJ, em recente levantamento, apontou a AGU como campeã tanto na Justiça federal quando na trabalhista. A gente tem que partir de uma premissa: A advocacia pública atua defendendo o interesse público, que é indisponível. Então muita das teses que hoje são controvertidas, amanhã o STJ ou STF pode dizer que a União tem razão. Então a gente tem que recorrer, mas não sempre. O que a gente defende, a Unafe defende, e AGU vem implementando, é conceder uma maior autonomia ao adv. da união para que analise caso a acaso e verifique se naquele caso concreto não há um interesse do particular, pois se o interesse é particular, ele não é público. Cito um exemplo de um programa que corre na área trabalhista da AGU, coordenado por Gustavo Maia, vice-presidente da Unafe, e nos primeiros meses de implantação teve uma redução de 500 processos trabalhistas no TST. Então a AGU está caminhando, ainda que lentamente, no caminho da redução da litigiosidade.
BN: E qual o papel do advogado na relação do governo e da iniciativa privada?
LCP: O adv. público tem o papel fundamental para estabilidade jurídica governamental, o que implica na segurança jurídica dos investimentos no país. O adv. público quando faz esse papel de assessoria, ele faz nos ministérios e nas autarquias as fundações federais, como fiz referência. Então, qualquer ato do poder público deve passar pela assessoria jurídica da AGU, o que antigamente não era feito. Então eu te cito como exemplo como os planos econômicos tomados no passado, que não passavam pela AGU, que é uma instituição muito nova e só teve os primeiros concursos em 1996, então esses planos não passavam pelo crivo da Procuradoria do Banco Central (que é parte da carreira da AGU). Hoje não se faz isso. A função da AGU é balizar as regras do jogo com a lei e a constituição para que a iniciativa privada se sinta segura, para que se crie um ambiente de segurança jurídica para os investimentos privados.
BN: E, baseado na necessidade deste crivo da AGU em relação aos atos do poder público, como o senhor enxerga a injeção de verbas públicas para obras da Copa 2014
LCP: Houve uma mudança do perfil do estado brasileiro nos últimos anos, que mudou também o papel da AGU. Antigamente o papel era fazer defesas de teses jurídicas, mas hoje temos uma ação muito mais proativa. Hoje o papel do AGU é buscar uma solução, na lei e na constituição, para os programas criados pelos gestores públicos e parlamentares, porém sem analisar o mérito destes programas. Um exemplo: Programa A, que prevê certa quantia para distribuição de renda. Cabe a AGU analisar se aquele programa concebido pelo poder público se coaduna com a constituição federal, e vou lhe dizer rapidamente que coaduna, pois a carta cidadã diz que é principio fundamental a erradicação da pobreza, acontecerá o crivo positivo da AGU que se limita a esse ponto. Entrar no mérito do programa é uma advocacia de governo, coisa que a UNAFE não defende. Cabe ao advogado público federal dizer somente se aquele programa está de acordo com a lei.
BN: Há uma certa confusão atualmente, pois os magistrados estavam tendo uma tendência a citar para prisão os procuradores federais por conta de atos dos gestores. O que o senhor diz sobre isso?
LCP: A AGU é formada por quatro carreiras: Procuradores do Banco Central, Procuradores Federais, Advogados da União e Procuradores da Fazenda Nacional. Os procuradores do banco central fazem a representação e assessoria jurídica do Banco Central. Os procuradores federais, das autarquias e fundações federais. Os advogados da união fazem dos órgãos do poder executivo (ministérios e demais órgãos espalhados pelo país) e os da fazenda nacional fazem do ministério da fazenda. Essas prisões atingem majoritariamente os procuradores federais e os advogados da união. Como casos de concessões de benefícios previdenciários que não foi feito pelo gestor público e o caso de concessão de remédio que o SUS não tem ainda. O que a Unafe tem feito sobre isso é que, no inicio do ano, houve um julgamento do CNJ de um magistrado que determinou a prisão de uma procuradora federal apesar do benefício requerido já haver sido implementado a mais de um ano no processo e que por meio do voto de minerva do presidente do supremo, Cesar Peluso, absolveu esse juiz. A procuradora teve que fazer exame no IML e tirar fotos com traje de presidiária. Diante desta decisão da CNJ e relato de, pelo menos, 24 ameaças ou prisões de advogados públicos federais, a Unafe procurou o CNJ para que ele aconselhe os magistrados que a atuação do gestor público é diferente da atuação da AGU. A função do procurador federal ou do advogado geral da união é, nesses casos, dar ciência ao gestor da intimação e aconselhar pela prática do ato ordenado pelo juiz. Ponto. Cabe ao gestor agir. É a mesma confusão entre o advogado privado e seu cliente. Você vai prender o advogado por ato praticado pelo seu cliente? O advogado de um traficante, caso o traficante fuja, deveria ser preso em seu lugar? Não é o caso. Então procuramos o CNJ e na primeira sessão da nova formação do CNJ em que estivemos presidentes, com apoio da OAB e de procuradores municipais e estaduais, o CNJ publicou ato normativo para que os magistrados se eximam de praticar essas prisões, diferenciando bem os casos, pois há casos em que o advogado público pode ser responsabilizado.
BN: Salvador tem um metrô que está em construção há 12 anos e a obra foi interrompida 3 vezes por conta de indícios de superfaturamento indicados em relatórios do TCU. Tirando esse caso como exemplo, a AGU tem meios de garantir o final da obra ou para oferecer caminhos para a resolução rápida da questão, para que essas obras não se tornem um elefante branco para a administração pública?
LCP: Esse é um debate que queremos fazer no encontro nacional. Por isso que vamos ter representantes de construtoras, da FIESP e de investidores privados. Queremos discutir o papel das instituições no país. Hoje temos os órgãos de fiscalização com super poderes e a AGU que cabe garantir a implementação das obras públicas, fragilizadas. Qual a concepção atual? Há uma irregularidade na obra, manda parara. Não é mais interessante que se há uma irregularidade, continua a obra e vai-se atrás do culpado? Claro que é. O papel da AGU, quando a obra é questionada em juízo é defender a obra, mas o papel da AGU é muito mais importante e infelizmente hoje não é respeitado, tanto não é que um relatório da AGU aponta que 35% das atividades típicas de membros concursados da esplanada dos ministérios são realizadas por membros comissionados, que é a prevenção da corrupção, pois cabe a AGU a analise previa desses atos e ai que está o grande x da questão, pois remediar a corrupção é muito difícil. O numero de créditos recuperados por mau uso é muito baixo, em torno de 7%. Onde deveria ter uma atuação da sociedade e do governo, é a atividade preventiva da corrupção. E essa atuação preventiva, só quem pode fazer é a AGU, uma vez que onde tem um órgão público federal, tem um advogado da união.
BN: Esse é o tipo de atividade que a AGU vem realizando com as obras do PAC e da Copa 2014?
LCP: Nas obras do PAC e da copa, além dessa gestão normal existe uma preocupação e uma atuação da AGU especifica, até porque a visibilidade deste programa não é comum, é muito maior. Foram criados dois grupos que reúnem advogados da união e procuradores federais que fazem uma analise previa especifica e pensam os possíveis casos que vão ser questionados em juízo, e esses grupos se chamam G-Copa e G-PAC, e é uma força tarefa que é especifica pra quando é questionada em juízo uma das obras. É uma espécie de grupo de elite para lidar com estes dois assuntos.
BN: Como a AGU contribui para políticas publicas e sociais no Brasil?
LCP: A AGU contribui em dois momentos. Primeiro em abalizar a política idealizada para que ela possa sair da gestação e posteriormente, se questionada em juízo, defender essa política publica governamental garantindo sua aplicação. O que é uma bandeira da Unafe é que a advocacia pública deve ser uma advocacia de estado, ou seja, não cabe ao advogado publico dar palpite no mérito administrativo ou se imiscuir no papel do gestor público. Simplesmente indicar os caminhos livres dos empecilhos legais.
BN: O senhor acha que existe um conflito constitucional na AGU por ser, ao mesmo tempo, defensora do estado e defensora do governo?
LCP: Exatamente. Isso depende muito da concepção do chefe da instituição. O chefe da instituição que tiver a visão de que a advocacia geral da União deve ser uma advocacia de governo, existe um conflito com a constituição federal. A gente não faz advocacia de governo, pois topograficamente a AGU está inserida em capítulo próprio na carta magna, pois não está inserida no capitulo do poder executivo. Assim como cabe à AGU representar os outros poderes em juízos também, o que incompatibiliza com uma advocacia de governo. A Unafe ajuizou uma Adin no STF que questiona dois artigos da nossa lei complementar que determinam a vinculação dos membros da carreira lotados nas consultorias dos ministérios em Brasília e dos procuradores da Fazenda Nacional. A Adin questionou a constitucionalidade dos dispositivos partindo da premissa dita antes. Obtivemos esse ano um parecer gratuito do professor Celso Antonio Bandeira de Mello favorável. O professor abre seu parecer dizendo que a questão posta é óbvia, pois onde se diz que a AGU tem apenas um chefe, o Advogado-Geral da União, não pode haver outros. O problema da subordinação administrativa aos ministérios é a inclusão de quadros externos à AGU para emitir pareceres de contratos e convênios milionários, como já fiz referência, e uma subordinação administrativo-financeira e psicológica do membro concursado à estrutura a qual ele está submetido. Porque não é fácil falar não a seu chefe, ainda mais numa atividade muito sensível que envolve muitos interesses. Caso essa ação prospere, o efeito imediato é a desvinculação total da AGU do poder executivo, o que não é invenção. O ministro Toffoli expediu, enquanto Advogado-Geral da União, instrução normativa 28 que diz que a AGU apenas deve representar judicial e extra-judicialmente o poder executivo, de forma que, até o final do mandato do presidente Lula, todos os cargos dessa natureza no ministério deveriam ser ocupados por funcionários da carreira concursados, coisa que, infelizmente, não ocorreu e foi postergado devido, segundo ao atual Advogado-Geral da União por falta de prazo.